社科院：“纸上监管”造就中国住房市场监管漏洞

      近段时间,广州“房叔”刚刚谢幕,长沙“房叔”、杭州“房叔”、云南“房叔”等就都前赴后继地粉墨登场。事实上,从早先对住房预付款监管的质疑,再到现如今“房叔”、“房嫂”导致的对官员住房监管的各种猜想,住房市场的监管体系屡遭诟病。那么,实际情况究竟如何?

      近日由中国社会科学院发布的《住房绿皮书:中国住房发展报告(2012-2013)》似乎能给予我们些许答案:

     2012年,中央和地方政府大体上延续了2011年的高强度房地产市场监管政策,并加大了对房地产市场调控政策落实情况的审查力度,通过加强对现有政策落实情况的监管将有力遏制房地产市场全面反弹的压力；

     不过,2012年中国住房市场监管仍存在一些问题,如房地产调控问责制并没有兑现、对商品房预售制的监管难以到位、缺乏全面有效的住房市场监管主体、对个别城市变相放松限购或者实行土地炒作的行为没有追责、严重缺乏对住房市场应有的信息的披露等。

     住房监管重审批轻监督

     “在房地产市场从严监管的大形势下,2012年针对住房土地、住房信贷税收、住房销售、保障性住房和住房租赁市场的监管均有所加强。”《住房绿皮书》的调研者刘伟和杨杰对2011年11月至2012年10月住房市场监管政策进行分析后指出,中国住房市场监管重点在今年也转移到对现有调控政策的落实上来。

     同时,经过分析,《住房绿皮书》总结认为:经济越发达、行政级别越高监管强度越大,审批监管强于监督,住房开发、销售监管较差。

     经过统筹分析,刘伟等人认为由于住房市场监管涉及部门多,影响因素复杂,各监管部门间协调机制尤为重要。而目前,一方面,住房市场各个监管部门互相独立,各自制定政策、实施监管时缺乏互相沟通和信息共享机制,甚至在缺乏更高级机构进行协调时存在政策“打架”的情况；另一方面,住房市场各个监管部门职权不同,对住房市场的监管存在很强的片面性,难以全面看到住房市场问题并对之进行有效监管。此外,部分地方监管部门存在重审批、轻监督的情况,只要审批程序走完就算合法,缺乏后续长期监督,住房售后监督单纯依靠购房居民举报,造成住房市场监管的片面性、短期性。

     以保障性住房为例,2012年是1000万套保障性住房建设收官之后第一年,但北京、包头、南京、武汉、杭州、广州、深圳等多个城市的保障房建设此前都出现过质量问题。

     《住房绿皮书》指出,目前,尽管多数城市均有保障房质量监管机构,但是多数机构存在“纸上监管”的情况。某市城建委总工程师曾说:“按规定,质量验收是业主组织进行的,管理部门审查程序。我们的监管主要是监管程序的合法化,只要程序合法,我们就认可。”除质监站外,住建局、城建委等监管机构也只是对程序进行监管、备案。也就是说,“真正对房屋质量进行把关的原则上只有监理公司”,而监理公司由开发商雇用。

     租赁市场监管缺失最严重

     在买房不成的状况下,大多数年轻人选择了租房生活。但根据《住房绿皮书》调研,中国住房租赁市场却是监管缺失最为严重的领域。

     “租赁权益的保护还不到位,出租方的话语权远大于承租房。中介机构在住房租赁市场中处于垄断地位,掌握大量市场资源,出租方租期不稳定,缺乏对出租方违约的有效惩处机制。”绿皮书调研认为,尽管各地市均有住房租赁法律法规,但由于登记备案率严重不足,导致住房租赁市场游离于监管体系之外,监管部门难以深入其中对住房租赁欺诈、毁约现象实施有效监管,导致住房租赁市场管理混乱,监管缺失严重。

     《住房绿皮书》指出,对住房租赁的监管一直是房地产市场监管中最不被重视的方面。近几年,各地一直积极推进保障房建设和着力推行公租房,而对于商品房的租赁监管却并不重视。

     “究其原因,一方面住房租赁行为十分分散,本身就难于监管；另一方面其对地方经济及财政收入贡献甚微且社会关注度较低,因此对于地方政府来说是件吃力不讨好的事情。”不过调研者也发现,即便如此,各地对住房租赁的监管还是在不断加强中,如2012年住房租赁监管指数排名第四位的北京市,5月9日首次就出租房屋人均居住面积标准征求意见,拟规定,出租住房的每个房间居住的人数不得超过2人,人均居住面积不得低于5平方米；2012年住房租赁监管指数排名第三十一位的贵阳市也于3月19日开始实施新的《贵阳市房屋租赁管理办法》等,从制度层面不断完善住房租赁监管,填补监管缺失。

     建立全方位住房市场监管体系

     在为稳定调控成果、维护房地产市场健康发展进行的一系列努力之后,面对目前依然存在的监管漏洞,《住房绿皮书》的调研者认为主要原因为监管主体不明确或监管主体不作为。

     “针对已经出现的地方政府政策不落实、落实不到位、以罚代管、‘纸上监管’、‘地王’频现、房价调控失利等情况,应全面落实问责制,对政府不作为、乱作为行为进行追责。将问责制长期化、制度化。”刘伟等人建议完善目标责任制度,明确责任主体,要求各省市制定更加准确、合理的住房调控目标,公示执行结果,兑现问责制规定的调控绩效奖惩承诺,以商品房预售制度为例,其监管不严格是诸多住房市场问题源泉。地方政府由于人力物力有限,难以对商品房预售进行有效监管,为此应将第三方机构纳入监管体制中,由第三方对商品房预售资金进行管理,并在适当时机建立取消商品房预售制试点。

     据了解,目前住房市场监管主体以地方政府职能部门为主,而中央政府对地方政府监管质量只能事后评价。由此,《住房绿皮书》认为这就降低了监管效果,让地方监管部门存在寻租空间。因此,应提高住房市场监管在地方住房市场中的影响力,加强地方监管,强化监督机制,让各地住房监管处于统一、有效的监督机制下。同时,建立地方监管“警示牌”机制,将“重罚轻管”、“纸上监管”较为严重的地方监管机构列入“重点监管名单”,处以一定惩罚,并由中央住房市场监督部门定期检查其监管情况,减小寻租空间,增大监管力度。

     “目前中国住房市场中央政府、地方政府、房地产企业、社会团体和居民五大主体中,中央政府承担政策制定和检查职能,地方政府承担执行和监督职能,社会团体和居民缺乏应有的监管能力和权力,处于监管体系边缘。”刘伟等人认为,地方政府一方面受人力限制,无法对住房市场进行全面、实时监控,同时地方政府受制于财政压力,缺乏足够的动力对住房市场进行彻底、有效的监管,“有足够人力对住房市场进行监管的居民和社会团体由于缺乏政策和法律支持,没有足够权力进入住房市场监管体系,只能游离于监管体系边缘。从而造成目前住房市场地方没动力、企业没压力、社会没能力、居民没权力的监管现状”。

     因此,《住房绿皮书》提出应建立全方位住房市场监管体系,将第三方机构和居民纳入监管主体之中,“允许并支持第三方机构对限购执行情况、住房质量、住房预售金、房地产商信用等进行监督,提高购房居民团体话语权,支持并鼓励居民对房屋质量、住房价格等进行监督。同时,将住房市场监管纳入地方政绩考核,使地方政府有动力进行住房市场监管。最终建立中央有魄力、地方有动力、企业有压力、社会有能力、居民有权力的全方位住房市场监管制度”。