任远：两个内在失衡推动中国城市化转型

       中国正在经历快速的和超大规模的城市化。城市化过程包括三个层面：人口的城市化、土地的城市化和产业的城市化。因此推动中国城市化发展的相关制度改革包括三个方面：

      从促进人口城市化来说，需要促进以人口进城和实现农民工市民化为目标的户籍制度改革，以及加快与户籍制度相关联的社会福利制度改革。城市化首先是农村人口进入城市的过程，城市周边地区的人口向城镇集中，以及中部和西部的农村和小城镇人口向东部城镇地区转移。但是，当前进入城市的大量流动人口和农民工群体难以获得本地居民的市民待遇和均等化的社会服务，这限制了农民工市民化和外来人口成为本地人口的进程，也因此限制了中国人口城市化的步伐。因此对城市中的大量农民工和流动人口来说，目前仍存在一个制度接纳和社会融合的问题。

      从促进产业城市化来说，需要促进以城市经济发展和增加就业机会为目标的产业结构和就业制度改革。城市化主要是以工业化为驱动力，并在工业化发展基础上带动生产性服务业、社会服务业和各类第三产业的发展，并在产业和经济发展过程中提供城镇就业机会。在城镇化过程中的经济就业包括两类，一类是有质量的就业，具有完善的劳动关系和就业保障；另一类则是缺乏质量的非正规就业。在发展中国家的城市化发展过程中，我们发现当城市经济产业机会吸纳能力不足，以及对劳工就业权益保护不足，带来更加以非正规就业为特征的城市化道路。以非正规就业驱动的城市化，具有过渡性城市化的积极作用，但对增强经济发展的内部需求、提高经济生产的标准化、提高产品与服务的质量，以及对城市运行的安全则带来不利影响。

      从促进土地城市化来说，需要推动以城市建设用地合理增长和合理利用为目标的土地制度改革。城市化意味着城市空间的扩张，意味着为进入城市的人口居住和发展提供空间支持。城市化发展要求城市内部空间的合理布局，包括一些特大城市正在形成多中心的巨型城市地区。随着城市空间的扩大，带来城市建设用地的扩大，需要在城市建设用地、农村建设用地和农村农业耕地之间通过制度创新实现合理的流转，实现土地资源的最优化配置。城市化意味着土地利用的变化，这种变化并非仅仅包括土地用途的合理管控，更在于在土地利用变化过程中如何合理协调和分配土地利益，合理保障土地利用改变过程中农民群体的权益。

      良好的城市化需要上述人口城市化过程、产业城市化过程和土地城市化过程实现内在平衡。

      人口城市化速度过度地超过产业城市化的能力，则会带来城市失业问题、贫困和非正规就业的大量发展；产业城市化速度超过人口城市化的速度，或者说人口城市化滞后于工业化的发展，则会带来民工荒的问题和生产成本上升，对经济竞争力带来压力。

      人口城市化的速度超过城市空间合理配置和土地合理利用，会带来贫民窟的问题，加剧城市基础设施的压力；而空间城市化的速度超过人口城市化的速度，则带来城市建设中土地利用的低密度，降低集聚效应。

      产业城市化过程中的产业集聚和产业扩散与土地城市化过程中的用地结构不相匹配，会带来通勤成本的上升和企业商务成本上升；而如果城市土地城市化的速度快于产业的集聚，将带来空城效应和房地产建设的泡沫。

      同时，良好的城市化所要求的人口城市化、土地城市化和产业城市化的内在平衡，不仅是要求城市化速度的平衡，也同时要求城市化结构的平衡。

      从中国当前城市化发展的基本平衡关系看，表现出这样一些内部失衡：第一，长期以来中国工业化速度快于人口城市化速度，对农民工和流动人口群体融入城市的制度性排斥阻碍了人口城市化的过程。第二，中国的土地城市化的速度又总体上快于产业城市化的速度，造成中国不少地区出现产业的空城，并带来低密度的、低效率的土地浪费和低效城市化现象。

      城市化过程中的各种经济和社会问题，是城市化发展内在失衡的表现，需要通过前述综合性的制度和政策工具来促进实现三种城市化过程的内在平衡。另外一个重要任务则在于，需要将产业城市化、人口城市化和土地城市化三个过程实现良好的循环。通过制度创新和制度推动促进城市化实现“两轮的循环”，逐步迈向更高水平的城市发展阶段。

      第一个阶段是外延性的城市化发展，产业城市化和产业分工的扩展推动人口迁移流动和人口城市化，人口城市化推动城乡空间格局的变动和空间规划的调整，而城乡土地利用的调整也为企业建立和推动新产业发展带来新的机会。

      第二个阶段是新一轮的内涵性的城市化发展，随着城市化过程中通过土地资源的开发利用，强化了土地的稀缺性，并推动提高土地生产率，并以此为杠杆促进城市产业实现合理分布；随着城市经济产业技术创新和生产率水平的提高，才能够提高就业的质量，为新城市居民提供更好的保障和教育培训，并促进人口逐步融入城市；而随着对人口对生活质量和社会服务需求的提高，对城市空间形态、公共资源配置和人口分布相适应的要求，推动宜居城市和城市质量的整体提升。

      城市化过程的“两轮的循环”，构成城市转型发展的过程：外延性城市化意味着工业化程度提高、城市人口增加、建成区面积扩大，是要素扩大的城市发展；而内涵性城市化意味着城市发展将进一步提升到科技创新和产业升级、提升到人口市民化和对城市生活质量的追求，以及提升到对土地资源的优化利用，这就形成了更高层面的城市转型发展过程。

      城市化过程总是在不断从不平衡向平衡发展，不同地区的城市化处于发展转型的不同阶段，也面临各不相同的问题。而正是通过城市化发展逐步从外延性城市化向内涵性城市化的升级转型，以及通过不同地区、不同城市间城市化的交错转型，从而整体推动中国城市化发展，并为经济持续增长提供源源不断的动力。

      （任远：系复旦大学社会发展与公共政策学院教授。