评论：不宜对土地财政“上套”过多

　　在最新公布的教育规划纲要中，提出到2012年国家财政性教育经费支出占GDP比例必须达到4%的硬性目标。为了实现该目标，国务院近日公布了《关于进一步加大财政教育投入的意见》。《意见》提出要拓宽经费来源渠道，多方筹集财政性教育经费，其中特别要求地方政府必须从土地出让收益中按10%的比例计提教育资金。

　　这个规定本无什么特别之处，不过联想一下已出台的相关政策，众多的公共事业建设项目纷纷将目光瞄向了土地出让金这块“唐僧肉”。比如今年中央1号文件提出，从土地出让收入当中提取10%用于农田水利建设；2009年发改委、财政部等部门出台的政策也规定，土地出让金中的10%必须用于保障房建设。这样简单地一算，土地财政中有至少30%必须用于教育、水利建设和保障房建设。

　　从法律上来说，《中华人民共和国土地管理法》依据土地出让金来源不同，对其使用方向做了明确规定。依照第五十五条的规定，新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央财政，剩下的70%留给有关地方人民政府，都必须“专项用于耕地开发”。对于存量的建设用地，第十八条规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，主要“用于城市基础设施建设和土地开发”。

　　从法律规定的土地出让金使用范围来看，除上缴的部分外，主要还是用在耕地开发、城市基础设施建设和土地开发方面。但随着各项公共事业建设的力度不断加强，庞大的资金需求使得政府不得不多次调整土地出让金使用方向，进一步扩展到教育、保障房、农田水利建设等方面。这样，土地出让金的使用范围扩展很大。

　　其实，土地财政作为地方政府的“第二财政”，用于这些公共事业建设也无可厚非。但问题在于，不断地向土地要收入、持续地向土地施加收入压力，将使得本已受到紧缩性调控政策重压的土地财政更为捉襟见肘。统计数据显示，今年地方政府土地出让金的收益大规模缩水，一些地方甚至下降80%多。而为了摆脱土地财政日渐枯竭的窘境，又会促使地方政府更加依赖土地出让金的收益。

　　于是，各项建设事业由于缺钱而向土地财政层层加码，最终会陷入“建设任务越多越重——向土地财政要钱——土地财政压力越来越大——地方政府想方设法增加土地出让收益金——对土地财政依赖性越来越强”的恶性循环当中。

　　在这种情况下，为了获取更多的土地出让金收益，一些地方政府就会想方设法规避紧缩性的宏观调控政策，征地拆迁的需求将更为旺盛。其结果，由于强拆强征的矛盾就会更多，而且土地价格也很难下降，房地产调控的目标将更难实现。事实上，最近一线城市在严厉的调控政策下，地王现象仍频繁出现，就是一个明显的例证。

　　减轻地方财政对土地的依赖，是中国财政体制改革的重要目标。对于一些公共事业建设项目，应该进一步拓宽投融资渠道，创新投融资体制，同时扫除各种进入障碍，吸引更多的外资和民间资本参与其中，而不应该只把眼光盯着本应该努力减少的土地出让金。否则，对土地收益金“上套”越多，土地财政面临再度膨胀的可能性就越大，而房地产调控目标乃至加快政府职能转换的改革目标都将面临更为严峻的挑战。(李长安对外经贸大学副教授)