首个国土空间规划出炉 恐加剧地方利益冲突(2)

　　冯兴元，社科院农村发展研究所研究员，在接受中国商报记者采访时也深表忧虑，“如果《规划》过于刚性，相当于在空间上把经济活动泛计划化了，会堵死很多地方的经济发展出路。”

　　他向记者例证道，“如果主体功能区规划出台较早，比如在1978年，估计浙江、福建和广东沿海就被政府框定为农产品主产区、限制开发区和禁止开发区。这样一来，就很难想像它们会成为当前的

　　全国轻工业制造和轻工产品集散重地。也很难想像，苹果公司会把苹果手机下单在广东生产，并行销全球。”

　　令冯兴元备感焦虑的是，主体功能区规划中的国土空间主体功能的定位，往往是一定终身，带有强烈的整体建构特征，但是缺乏为在空间上的经济活动留出演化的余地。“而且，主体功能区建设很容易变为用行政区来替代经济区，其结果是经济行政化，而我们市场经济体制建设的方向则是经济市场化。”

　　自上而下与自下而上

　　记者在采访中了解到，地方对优先和重点开发的区域基本积极配合，对于禁止开发的地区也异议不多，“毕竟国家有很大一部分财政补贴，”但是限制开发的地区诟病最深。

　　对此，国家发改委规划司司长李守信表示，全国主体功能区规划里明确的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发里面的“开发”两个字，不是一般意义的概念，它是一种特指，是在一定区域进行的大规模、高强度的工业化、城镇化活动。

　　“我们这里提出的限制开发，‘限制’两个字就是限制在一定区域进行这种大规模、高强度的城镇化、工业化的活动。我们这里说的限制开发并不是限制所有的开发活动，也并不是限制所有的发展。”李守信表示。

　　但对于这一说法，社科院农村发展研究所研究员冯兴元很是怀疑，“这个度很难把握，而且稍加动作就可能视你违规，况且大面积的禁止开发和限制开发本身就可能引发出一场产权大破坏。”

　　值得一提的是，重庆市是全国第一个划定并对外公布主体功能区划的地区。根据重庆市发改委发布的《重庆市2011年发展改革白皮书》，重庆全市主体功能区规划已编制完成并上报，辖区内重点开发区面积为2.9万平方公里，占全市辖区比例为35.22%；限制开发区面积为4.54万平方公里，占全市辖区比例55.07%；禁止开发区面积0.8万平方公里，占全市辖区面积比例为9.71%，共64.78%的全区面积被列为限制或者禁止开发区域。

　　对此，冯解读，这意味着这些区域的大量百姓的经济开发权被限制或者剥夺，其背后是其产权被限制或者剥夺。

　　另外，不可忽视的一点是，全国主体功能区自上而下制定，需要与地方参与式区域规划相结合。而区域规划是自下而上制定的，是参与式的。“各种利益相关者为了维护各自的利益，并考虑共同的利益，才愿意和有必要直接或者间接参与到区域规划当中来。”

　　冯兴元认为，我国无论是主体功能区规划还是区域规划，都只代表自上而下的规划方式，而缺乏自下而上的参与式规划作为维护私人和集体产权的基础。

　　事实上，伴随全国《规划》的出炉，区域规划也相继问世，京津冀、内蒙古、新疆、西藏等区域规划也将在未来一段时期内陆续出台。

　　基于此，陕西省社科院学术委员会副主任张宝通再三强调，“限制发展完全是官僚主义的决策，希望发改委能通过调查研究细化，再出一个实施性的文件，打破行政区划限制，因地制宜。否则，这样执行下去会事与愿违。”