牛凤瑞：以系统发展的观点看待卫星城

　　作为北京城市化的重要组成部分，以通州、顺义、亦庄为代表的周边区县以卫星城的存在形式疏解了北京中心城区的膨胀压力，并起到了转移外溢人口及产业的作用。同时，近年来在北京多次出台的城市发展规划和政策也给北京的卫星城带来了更多的机遇。

　　历经多年发展，北京的卫星城建设正逐步走向成熟，但与此伴随的也有对房产经济、产业空心化等话题的争论。我们应该如何看待北京卫星城的建设历程和现状，北京卫星城的建设对于北京未来发展路径的选择及国内其他大型城市的扩张具有怎样的借鉴意义？带着这些问题，本报采访了原中国社会科学院城市发展与环境研究所所长、北京城市问题研究专家牛凤瑞。牛所长认为，对待目前关于卫星城建设的争议，应该通过历史、地理、经济、政治环境的多层次考察，以发展和系统的观点来对待，避免将问题过于放大甚至妖魔化。

　　既要“辅佐补充”又要“相对独立”

　　首先，从地理空间上说，卫星城与中心城区的空间距离不能太远，与主城区大约半小时或以内的通勤距离，太远的距离更像是一个独立的城市；其次，从功能上讲，卫星城应能发挥对中心城区疏解及接纳行政管理、经济、文化等部分城市功能的作用，或者对主城区某些功能进行拓展和补充；第三，卫星城在人口、配套设施、经济实力和产业布局上应具有一定的规模，与主城之间具有比较频繁的经济和社会联系的同时又保持相对独立的状态。具体到北京而言，受地形地貌影响，卫星城更多地呈现向东南发展的趋势。

北京的卫星城自身规划与建设的进程也是城市空间和规模不断扩张的过程。在解放初期，北京的主城区是指目前二环之内的区域。曾经一些如丰台一样的比较适合作为卫星城镇建设的区县，现在已经成为北京主城区的组成部分了。随着城市主城边界的不断外延，一些地区失去了作为卫星城的条件，而同时又会伴随新的卫星城镇的出现。

　　从历史上看，北京的城市发展可以看做是全国大型城市发展的一个缩影。尤其在计划经济时代，行政手段决定了城市布局和资源配置。土地、劳动力等资源价格难以反映城市的实际供求状况，人才、资本、技术等要素更多被配置在大城市的中心地区，并对周边形成“虹吸效应”，这使得北京虽然在规划上一直对周边县区进行卫星城部署，但实际情况却是主城区不断吸引甚至抢夺卫星城的资源，由此造成了主城的过度膨胀和城市间发展的落差加大等问题。即使到现在，行政配置资源的大手仍然十分有力，这也是我国未来改革的主要方向之一。

　　从管理体制角度来讲，1950年代以来的北京卫星城建设更多停留在框架规划的层面，缺乏具体的发展政策和协调机制，同时没有完善的卫星城市统计系统，使得对卫星城的管理和研究缺乏充分的事实依据和针对性。此外，严格的户籍管理政策让人口流动变得十分困难，卫星城缺乏人口集聚便难以形成规模效应。

　　牛凤瑞：北京的城市布局特点是大都市小郊区，它的总面积是1.6万平方公里，平原面积只有6000平方公里，随着人口和产业的集聚，发展空间必然会受到限制。当本身发展还具有存量空间时，北京自然会按照既定发展思路走下去，但是，当土地成本和环境成本越来越高时，一些对资源成本依赖度较高的企业则会逐渐外迁。

　　此外，城市规模过大使得规模经济亦逐渐具有不经济性，并且出现交通拥堵、住房紧张、环境恶化等城市病，出于自身利益，这些负面效应将给北京发展卫星城带来动力。

　　第三，从政策层面看，本世纪以来，无论是城市总体规划还是两次南城行动计划、通州国际化新城规划，北京都明确发出了产业转移的信号，并通过行政和市场手段将这种实践进一步深化。转移出的产业让卫星城的GDP和公共财政收入比以往增长得更加迅速，同时和主城区相比，其相对占优的价格优势也吸引了大量市场投资者。但总体来说，卫星城的机遇是北京改革开放后城市发展的客观规律带来的。

　　中心城要用历史系统的观点看待

我们应该以发展的观点来看待这个问题。随着主城区交通越来越拥堵、污染越来越严重以及人们健康、环保意识的提升，北京迫于压力，提出要疏解中心城区。一方面，要求京外的外来人口流向周边的卫星城，确保中心城不再继续增加压力；另一方面，对城区内现存的人口通过房地产开发，政府引导等手段进行疏散；但从多年的效果来看，并没有圆满地达到预期目的。虽然如此，政府的努力还是在一定程度上大大缓解了某些问题，否则北京的城市生态将会更加恶化。客观来说，政府并非没有努力，而是社会发展多年积累的矛盾超过了努力的正效应。

　　同时，我们应该系统地看待北京城市发展的问题。表面上是城市规划和发展的关系，实际上却是国家体制与北京市功能叠加的问题。北京市首先是作为首都的功能，承担着行政管理和对外交流的职能；其次，它是科学教育的中心，聚集了全国超过1/3的重点高校；接着是承担经济的职能，具备雄厚的经济实力才能更好的服务于首都功能。从这个意义上讲，北京不同于国内其他城市，其职能的多元化使得它改革的过程中将遇到更为复杂的局面。

卫星城从功能上来讲能一定程度地解决辖区居民的生活和就业问题，但其产业结构仍然比较单一，并且规模偏小，无法对北京中心城区提供更加有力的疏散功能。比起卫星城，新城在区域经济中的独立性更强，产业结构和功能也更加完善，可以不必完全依附于北京而实现独立发展，在一定程度上能形成区域影响力。总的来说，新城不仅能更好地承担疏解转移的职能，也更加有利于区域经济整体竞争能力的增强。

　　　产业外溢是竞争也是机遇

　　房地产作为一个先导产业，为人们的生产生活提供场所及服务，在中国，它被赋予了更多的社会功能。作为城市管理者来说，先导产业的先导是规划，现在房地产出现的很多问题源于政府职能的缺位。

　　我认为是“睡城”是新兴城市发展过程中的一个阶段性产物。没有“睡城”也就没有未来的新城。成为“睡城”后，伴随着人口的集聚，商业，餐饮，购物等设施以及公共服务、医疗、学校等相关配套也会逐渐发展起来，这些都需要财政的支持，它是一个没有起点也没有终点的循环，谁先发展谁就要先支付这个成本，这是创业成本。

　　从城市开发的角度来说，房地产在开发的过程中既满足了住房的需求也创造了新的需求，人口的聚集为服务业的发展又提供了规模化需求，如餐饮业等；土地城市化是以农业用地转为建设用地为特征的城市化，人口的城市化则是以自然人为单位。两者在发展过程中很难做到完全同步。在现阶段，土地城市化呈现出快于人口城市化的现象，当城市化基本完成后，土地的城市化就停止了，不需要批用更多的土地，但新区也好新城也好还在发展，建设还在加高加密，人口还在集聚，这个阶段人口的城市化快于土地的城市化也是一种正常现象。