陈锡文：三农问题是城镇化最大问题

　　2003年，国家下达的征地指标是300多万亩，但今年已经提高到了830万亩，征地规模实际上在不断提高，但还是不够。

　　国家法律明确规定，建设用地必须符合规划。但节约出的新增用地，用地指标挪过来，这等于是在国家计划指标之外又新增指标。到底行不行?

　　一段时间以来，全党全国人民形成了一个共识，科学地推进新型城镇化，对于带动国内经济增长、解决我们发展当中的一系列问题都有巨大的作用。

　　城镇化是重要问题，但三农问题也是我们全面建设小康进程中最艰巨的工作任务。

　　把最强大的动力和最艰巨、最繁重的任务结合在一起，并处理好相互之间的关系，对中国的改革发展、实现全面小康、推进现代化，乃至实现中国梦，都很重要。如果处理不好，也会给我们带来很大的麻烦。

　　因此，城镇化进程中的三农问题是一个很大的问题。中央对处理好城镇化和农业现代化的问题高度重视。李克强总理在新当选之后的记者会上讲了这么一句话：新型城镇化要和农业现代化相辅相成，城镇化进程中要保住耕地红线，保障粮食安全，保证人民利益。他提出的“三保”原则，应该就是城镇化过程中关于三农问题的重点。简而言之，就是要解决好“粮、地、人”三件事。

　　农产品供应

　　必须跟上城镇化的步伐

　　首先要处理好的就是城镇化进程中的粮食供应问题。

　　从2004年始至2012年，国家的粮食产量连续9年增长，这在历史上是前所未有的。

　　2003年，我国粮食总产量只有8613亿斤，去年达到了11791亿斤，增加了3178亿斤，每年增加350亿斤。这在过去难以想象。可以说，过去的10年，是我国历史上农业发展最快、农村面貌改变最快、农民得到实惠最多的时代。但在未来快速城镇化的过程中，面临的一个重要问题，就是粮食等重要农产品能不能保持持续的增长。

　　过去这些年，由于经济快速增长，一方面农业在增长，另一方面又出现了供给的增长赶不上消费的增长，供求之间的差距实际上比以往更大了，突出地反映在这几年进口农产品明显增长。

　　2012年，我国进口的粮食首次突破了8000万吨，达到8240万吨。这当然是一个非常大的数字。其中，进口的小麦、大米和玉米近1400万吨，大豆5838万吨。

　　中国现在成了大豆第一进口大国，全球每年大约用于出口的大豆也就一亿吨，去年我们进口了5838万吨，接近60%。而去年国内大豆的产量是1320万吨，进口5838万吨，自给率不到20%。国际上大豆价格一涨，国内大豆价格就得涨，连带着植物油价格、饲料价格、肉禽蛋价格一起都涨。应该说，我们口粮的自给率仍然在97%以上，但如果算上大豆，我们粮食的自给率则低于90%。全球耕地有效面积是213亿亩，我们国家是18.2亿亩，占全球耕地比例不到9%，生产粮食占全球粮食总量大约22%，保证了全球16%人口的口粮。

　　下一步，随着城镇化的加速，农业的任务非常艰巨。一方面是粮食产品供给的不足，另一方面就是需求增长过快。

　　进入新世纪后，经济快速增长，带来人民生活水平的明显提高，消费需求从数量到质量再到安全，都有非常大的提高。此外，粮食的工业用量也在大幅增长。最后，城镇化过程中，大量的农民转成市民，其生产方式、生活方式发生很大变化，每年1700万人进城之后，农产品的生产转成了农产品的消费。与此同时，城乡居民对于农产品的消费数量差距非常大，仅以2011年的情况看，农民每人每年平均消费的粮食大约是120公斤，城市居民为80公斤，但对其他农产品的需求，城市居民明显高于农民，例如，对新鲜疏菜的需求，城市居民比农民高出28%，植物油高出24%，肉类高出51%，家禽高出136%，禽蛋高出87%，水产品要高出两倍……而这些都需要大量的粮食进行转化。

　　总体来看，粮食等重要农产品的需求还在增长，缺口也在那儿摆着，下一步我们要努力提高自己的产能，这就需要基础设施，需要科技，需要经营体制的创新，需要国家保护，需要形成完善的农产品体系。

征收农民土地，

　　最复杂、最敏感、争议最大

　　中央的要求，是要坚守18亿亩红线。但地只有这么多，在城镇化进程中，既要按照要求严格保护耕地，同时又必须想办法去满足各个方面用地的需求，在此情形下，确实面临着土地制度多方面的改革，土地制度改革是个大任务。去年年底，国务院常务会议讨论通过了关于提请修改土地管理办法的提案，并已经上报到全国人大常委会。

　　怎么把握住改革的基本方向，这是当前的重要任务。任何一个国家，不管是什么样的所有制，土地制度一定是要保护产权人的权益；但是，土地的利用必须服从政府的用地制度，这样才能构成一个完整的土地制度，而且土地权益人的权利及政府对土地利用管制的力量，两者之间必须对应。如果有偏颇，政府的力量过大，土地权益人的利益就要受损。

　　土地制度改革要把握的一条是必须保护好土地权利人的合法权益；但如果只讲土地权益人的权利，爱怎么用就怎么用，那这个国家非出问题不可。因为对任何一个国家来说，土地都是有限的资源。只有在符合土地利用规划的前提下，土地权利人的权利才受到保护。平衡线在哪里，要制定科学的规划。

　　从2003年开始，国家强调要控制征地规模。2003年，国家下达的征地指标是300多万亩，但今年已经提高到了830万亩，征地规模实际上在不断提高，但还是不够。地方领导最恼火的就是征地指标不够。于是，他们就把目光转向了农村，转向了农民的土地。这是现在最复杂、最为敏感的问题，争议也最大。

　　能说出来的理由很充分：第一，农村土地利用不合理，浪费太严重；第二，既然征用了，农民也能得到较高的补偿；第三，农村发展成城区了，城市发展用地也来了。这看似皆大欢喜的事情，但最关键的问题在于，土地产权人的权益与国家对土地管制之间的矛盾。

　　2008年之后，全国各地已经在用各种各样的理由到农村进行大规模的拆建。将农村的建筑拆了盖新房子，把农民集中起来居住，再上楼，节约出建设用地。对于农民来说，不花钱或少花钱就能住上新房是最好的，很多农民也是愿意的。对于政府来说，它拿到了地。现在的问题出在哪里呢？国家法律明确规定，建设用地必须符合规划。但节约出的新增用地，用地指标挪过来，这等于是在国家计划指标之外又新增指标。到底行不行?现在还在试点。

　　明明说是试点，但现在全国各地各级党委政府自己都在搞，例如小城镇建设、新型社区建设。有一个省启动了一个大项目，拆了村庄13万亩土地，涉及百多个村庄，花了450多亿元。但这个省实际上获国土资源部批准的增减挂钩指标只有6万亩。像这样的情况全国到底有多少，不知道，但各地现在的规模已经非常大。建设用地到底怎么办，确实是个大问题。

农民进城后必须解决的4个问题

　　最后是“人的城镇化”问题。

　　目前，中国“人的城镇化”即城镇常住人口已经占了52.6%，但户籍人口才35.3%，两者之间的差别很大，如何解决差别，难度非常大。

　　未来城镇化加速，必须要解决如下四方面的问题：

　　第一是就业。在就业问题上，我们必须要看清，90%以上的就业靠非公经济来解决，国有经济每年新增的就业机会非常少，因此，要让农民增收，实现真正的城镇化，就一定要营造一个更加有利于非公有制经济发展的环境，才能给农民或者市民提供更多的就业机会。

　　第二是住房。农民进城之后，不管有没有房屋产权，但至少要有一个可以常住的地方。根据有关部门统计，进城农民工住在用人单位提供寝室的占52%，住在城乡结合部农民房的占47%，自有住房只占0.7%，缴纳了住房公积金的农民工仅3%。

　　第三是社会保险。目前，农民工缴纳了城镇养老保险的比重是16.4%，缴纳了城镇医疗保险的比重是18.6%，缴纳了城镇工伤保险的比重是27%，缴纳了失业保险的比重是9.4%，整体的缺口很大。

　　第四是农民工子女的教育。在上海、广州、深圳等地调研发现，区县以上分管教育的官员都非常头疼，有的地方，农民工子弟占比已经过半。现在的问题不是钱的问题，而是没有土地(建那么多学校)。而且，解决了义务教育阶段，高中阶段怎么办？要解决好这些问题一定要开动脑筋。过去，很多该管的事没管，现在不管不行了。

　　总之，自改革开放以来，中国的城镇化取得的成就非常大，城镇化率从1998年17.8%增长至如今的52.6%，非常了不起。到2030年，中国的人口达到15亿，城镇化率达70%，30%即近4.5亿人口留在农村。在这个城镇化推进的过程中，怎么能把三农问题解决好，是最大的问题。