打破土地财政痼疾必须深化财税改革

      看到房地产市场回暖和土地市场复苏，一线城市地方政府开始迫不及待地“抢收土地财政”。8月27日下午，杭州市国土局一次性推出7宗土地，最终成交价合计54.38亿元；8月25日温州市召开房地产投资推介会，集中推出52宗地块共3220亩净地。此次推介的土地相当于过去几年温州市出让土地的总和。8月27日，北京推出11宗土地，9宗为住宅用地，预计可收获土地出让金70亿元以上。

      有人称地方政府的这一举动为重新走上了卖地的老路。这一说法或许不太确切，因为地方政府从未离开过这条老路，还一直努力地在这条路上走着，只是今年上半年都走得不太顺畅而已。受到史上最严厉房地产调控的影响，作为上游的土地市场也随之遇冷，根据财政部数据，今年1-7月我国国有土地使用权出让收入13490亿元，同比下降27.1%。但地方政府从未放弃过土地财政，前赴后继地对限购的底线进行试探，以求托住楼市为土地财政护航。下半年以来，全国已有33个城市出台变相放宽限购的楼市“微调”政策，近日浙江义乌更被传悄然取消限购已7个月。

      地方政府如此卖力，全因对土地财政的依赖太强，据全国人大财经委一位官员日前透露，土地转让收入占全国政府性基金收入的70%以上。而根据清华大学国情研究中心研究员管清友的研究，2010年土地收入相当于地方财政收入的比例达到最高点74.14%，这一比例较20年前涨了超过300倍。土地出让收入虽然名义上纳入了预算，但实际上仍是由地方政府设财政专户自行管理，没有通过预算进行统筹安排，这样的分割管理极大地增加了地方政府的自由裁量权，用高价卖地的钱随意投资换政绩是各地的普遍做法。因此，即使土地财政饱受诟病，地方政府仍对其趋之若鹜。

      况且，今年经济状况堪忧，财政收入增幅大为减少，上半年近四成地方政府未完成全年一半的财收任务。根据财政部最新数据，今年1-7月，全国公共财政收入增长11.6%，增幅同比下降18.9个百分点。同时，决策层提出要把稳增长放在更重要位置，于是各地政府纷纷推出投资计划，7月以来公布的地方投资计划涉及金额已达约7万亿元，按照目前的情况判断，本轮投资依然由政府主导，但对于捉襟见肘的地方政府而言，拿出这么大一笔钱并不容易。财政吃紧又要大量支出，地方政府无法自主发市政债，银行现时对贷款又卡得紧，土地财政成为了最终的“希望”。而且，地方政府背着10.7万亿地方债，今年是集中还款期，而地方政府承诺用土地出让收入作为还债来源的占了债务的37.9%，依靠土地赚钱的动力就更强了。

      恰在此时，房地产市场开始回暖。自今年3月以来，房地产市场成交量持续上升，红五月、红六月接连出现，连本应是淡季的7月亦一片红火，截至8月25日主要城市商品房签约再创新高，其中北上广深四个一线城市商品房成交量增速达二线城市的6倍。在房地产的带动下，土地市场也频现暖意，拿地速度加快，一度消失的“地王”也重出江湖，高溢价地频繁出现。地方政府看到土地市场的春天终于来了，自然会抓住机会加紧推地。国土部亦在27日表示，下半年将敦促地方加快住宅用地土地供应的步伐，9月份或将迎来全国土地成交高峰。

      一度沉寂的土地财政就这样卷土重来了，即使众所周知它有万般不好却依旧阻止不了，因为在当前状态下这是必然的结果。打破土地财政的痼疾，学界普遍认同的做法是，深化财税改革，重塑中央与地方的财事权，同时取消财政专户将土地出让收入纳入预算监管，并在有破产制度的前提下允许地方政府自主发债，方能令其量入为出。然而，《预算法》二审稿保留了财政专户，且推翻了一审稿中允许地方有限度自主发债的条文。谁能阻止土地财政？或许只能期待新一届人大对《预算法》的三审会带来惊喜。