三项土改方案成型 明确非公共利益用地不征收

      中央全面深化改革领导小组日前召开了第五次会议，审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，建议进一步修改完善后将按程序报批实施。

      记者从国土资源部获悉，同样关乎“三农”问题，征地制度改革、农村集体经营性建设用地使用权入市改革、农村宅基地制度改革，这三项改革试点方案原计划也于9月底前提交中央审议，但截至国庆假期前，国土部部长姜大明仍在审改方案。

      相比前述由农业部牵头制定的改革试点方案，国土部负责牵头编制的上述三方案更为社会各界关注，改革也更为复杂，决策层对此也相当慎重。

      记者获悉，国土部已经有了上述三项改革的成型方案，而上报的可能方式是合成一个大的农村土地制度改革试点工作框架意见，后附三个改革试点方案。

      非公益不征收

      记者从国土部获悉，在征地制度改革方面，此次国土部在改革试点方案草案中明确非公共利益用地退出征收范围。

      这意味着在2015—2017年上半年，试点地区农村集体经营性建设用地使用权在符合规划和用途管制的前提下，可以不经国家征收为国有建设用地，直接流转入市从事土地开发经营。

      在征地补偿标准上，试点方案拟全面推行在征地补偿安置费中足额单独安排发放被征地农民社会保障资金；在增值收益分配上，规定在征地补偿安置现有基础上，在土地有偿使用收入中划出一定比例用于被征地农民安置。

      试点方案明确，农村集体经营性建设用地限定在规划确定的产业用地范围内，按照存量优先、增量补充的原则顺序入市。

      另一个备受社会各界关注的宅基地制度改革试点方案，也是三项改革方案中最为成熟、最被认可的改革试点方案。最大亮点为：赋予了处于不同区域宅基地不同含义的“一户一宅”规定。

      试点方案草案提出，在城乡建设用地扩展边界外的传统农区，继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度。对人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，实行相对集中建房落实“一户一宅”，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配。

      在城乡建设用地扩展边界内，政府或集体通过集中建设农村公寓、农民住宅小区，将法定面积宅基地等值转换为住宅，落实“一户一宅”。已没有新增宅基地可供分配的，农民集体可利用村庄存量建设用地，在政府支持下集中建设公寓式住宅，落实农村住房建设的宅基地权益。

      值得注意的是，虽然改革方案总体思路没有突破城市人到农村买地建住宅的禁令，但方案规定村庄内部退出的宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地使用。

      正道何在

      记者获悉，国土部此前就试点方案征询业界专家意见时，一些重要条款曾遭遇到非议。

      华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，农村集体经营性建设用地使用权入市改革力度过大。

      “我国城郊农民只占农民比例不到5%，而远郊农民多达95%。一旦土地能够自由入市，那结果只能是95%的远郊农民名义上能够自主入市，但因为没有开发机会而沦为空谈。而5%的近郊农民却成为不劳而获的食利阶层。”贺雪峰建议，农村集体经营性建设用地入市改革要慎重，先期应该以解决江浙地区乡镇企业倒闭后闲置的历史遗留用地入市问题为主。

      中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云同时担心，三项改革方案彼此关联，一旦农村集体经营性建设用地入市的口子打开，就有可能出现把农民宅基地变成农村建设用地、再变成经营性建设用地入市的乱局。

      “出现的后果有可能和增减挂钩的后果差不多，可能会导致很多农村被拆迁，不管农民愿不愿意。因为当前农民是否是自愿退出宅基地没法保护。”邹晓云说。

      但在北京大学国家发展研究院院长周其仁看来，虽然“新土改”一不小心就可能出现地方以改革的名义强权夺地，但横竖不准农地入市的保守策略有违经济需求。且在“一手征、一手卖”的现行体制下，以行政权力侵犯农民正当财产权利的行为并不罕见。

      周其仁建议，唯有把产权改革与约束权力的其他改革结合起来推进，才是“新土改”的正道。

      近期，贺雪峰、周其仁等业界专家围绕农村土地入市改革进行了深度辩论，时至今日仍在继续。

      据了解，国土部对于推进三项改革试点相当慎重，总的原则是坚持小范围、有条件进行，要求严格审批、封闭运行、风险可控。

      按照国土部制定的试点方案草案，会优先在各类国家改革试验区等地选择改革试点。计划试点方案报中央批准后，今年年底前确定试点地区，明年正式开展试点，一直持续到2017年上半年。在2017年6月底前，国土部将完成试点经验的总结。

      但是，由于目前上述三项改革方案并未如期进入到中央审议环节，因此试点时间是否会后延还不确定，且中央审议后会否作出较大改变，目前尚不明朗。