建设粤港澳大湾区战略的由来，走向与核心

著名经济学家、国家发改委原副秘书长 范恒山

 

　　《粤港澳大湾区发展规划纲要》去年已经颁布，今年向社会公开，意味着粤港澳大湾区的建设正式启动，上升到国家战略层面。面对一系列重大问题和原则的要求，分享我的一些看法。

 

大湾区由来 顺应天时地利人和的逻辑规律

 

　　建设粤港澳大湾区是在新时代，党中央所作出的重大战略部署，讲到由来，可以总结出逻辑相连的三个维度。

 

 

　　第一个维度，是湾区在发展中具有特别重要的独特地位。湾区经济作为重要的滨海或融海经济形态，往往是全球经济的重要增长极和全面创新的引领者。与此相匹配，这里总是聚集着国际化、现代化的世界一流城市。全世界发展得比较好的湾区大概有七八个，特别突出的是我们常常提到的纽约、旧金山、东京三大湾区，有一个共同点是，都发展得比较好，都是区域的重要增长极、区域的创新引领者。粤港澳大湾区作为综合条件优越的重要湾区，也必然要放到开发开放的重要位置。

 

 

　　第二个维度，是国家区域发展战略推进到一定阶段的必然结果。上世纪90年代中期，国家将缩小地区差距、促进区域协调发展提到重要议事日程。陆续提出了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等战略，加上珠三角改革发展规划纲，形成了完整的区域发展总体战略即“四大板块”战略，其特点在于因地制宜、分类指导。党的十八大以后，我们推进区域一体发展和协调联动，着力推动形成沿海、沿江、沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，粤港澳大湾区作为重要的沿海发展经济轴带，自然而然提上了决策议程。近日《长三角一体化发展规划纲要》已经出台，还未向社会公布，预计也是分两步走，和粤港澳大湾区一样，也是一体联动战略的组成部分。

 

 

　　第三个维度，是粤港澳大湾区自身所具有的良好发展基础，以及已经在全国所取得的重要位置。5.6万平方公里的土地面积，约7000万人口，去年实现的GDP超过12万亿元，其中广东就突破了10万亿元，发展走在全国前列，在改革方面为全国作出了表率。

 

 

　　不久前有关部门研究四大湾区后对粤港澳大湾区做出评价。“粤港澳大湾区的整体影响力虽然在世界上目前排名是第三，但是经济影响力是位列四大湾区之首。我们分析粤港澳大湾区未来一定会是排在第一位的湾区。”我们正在向这个目标前进，区域的带动力强劲，向北可以与京津冀、长三角实现开放联动，向东可以与东南地区台湾，向西可以连接和辐射到北部湾区，向南可以联动东南亚。粤港澳大湾区基本上是对全国各个区域都有一定的影响力，从自身的条件来看，地理纬度适宜，区位交通便捷，产业体系完备，高端要素集聚，这都是建设成为世界一流湾区的重要条件。    这是中央要把建设粤港澳大湾区提升到国家层面，把它作为国家重大战略的原因。顺应天时地利人和，是一种逻辑必然，更是一种规律使然。

 

 

大湾区走向 引领全国高质量发展的动力源

 

　　建设粤港澳大湾区的核心目标是什么，往哪个方向走，要建设什么样的湾区，其中的核心意义最重要的有两点：推动全面开放和一国两制新发展。

 

　　建设粤港澳大湾区一是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试。二是推动一国两制事业发展的新实践。

 

 

　　就是说，建设粤港澳大湾区不仅仅是基于自身的发展，还要对我们推进全方位开放，奠定新时代的开放格局起探索作用。粤港澳大湾区的特点，三地实行不同的社会制度、采用不同的法律体系、分属不同的关税区，且地区间、城市间发展很不平衡。在此基础上，建设粤港澳大湾区旨在带动港澳地区，为我国经济的增强提供支撑，也旨在对应开放中发挥引领作用。

 

 

　　大湾区建设成功标准有三方面。

 

　　《粤港澳大湾区发展规划纲要》在核心目标上提出了五个方面，要打造充满活力的城市群，要建设科技创新中心，要成为“一带一路”的重要支撑，要打造港澳合作的示范区，要建设宜居宜业宜游的优质生活圈。这些目标的核心要求是什么？

 

　　第一、要通过粤港澳大湾区的建设，打造高质量发展的典范和引领国家高质量发展的动力源。

 

 

　　一流的城市群，赋有活力的湾区，这样的定位都是为了高质量的发展。高质量的发展不仅代表着经济结构的质量，更代表了发展的质量，生活的质量，体现了国家的根本所在，就是长治久安依靠高质量发展，既能给人带来富裕，又能给人带来幸福。当一个国家和地区把富裕与幸福组合在一起的时候，国家必然长治久安。

 

　　粤港澳大湾区这些年的发展是相当不错的，比如广东经济总量全国第一，在全世界排名不断提升，但是还不算高质量发展的地区。珠三角地区，有深圳、广州这样十分繁荣的地区，但也有江门和肇庆，粤东西北有些欠发达地区与中西部没有差别。地区发展差异很大，大量的城市不像城市，农村不像农村。有些农村看起来像城市，实际上还是农村。一些农村房子建得像皇宫一样，但整体上看，一个朝西一个朝东，不堪入目。

 

 

　　粤港澳大湾区整体与高质量发展还有一定的距离。一个行业世界级品牌的出现，可以带来行业本身及其关联产业的数倍乃至数十倍的高速增长。在深圳还有像“华为”这样争气的品牌，但广东的经济总量大，却没有几个真正享誉国际的品牌和产品。已有的知名品牌主要在港澳，而不在内地，所以珠三角地区或整个广东地区要在培育名牌、实施品牌引领方面下更大功夫。

 

 

　　打造高质量发展的典范，成为引领国家高质量发展的动力源，目前也只有长三角、粤港澳大湾区才能做到，连京津冀都要差一些，任重道远。

 

　　第二、要成为集聚创新资源，优化创新环境，推进科技创新合作的创新高地。创新是引领发展的第一动力，自然也就成为了实现高质量发展的战略支撑。世界四大湾区，旧金山湾区土地面积是最小的，人均GDP最高，是当之无愧的全球科技创新中心。粤港澳大湾区，土地面积是最大的，各种要素集聚情况较好，但是协同能力并不高。能不能往一个方向走是我们面临的难点，也抑制了我们成为创新中心。广东的创新集中在局部，相互之间差距大，两个中心城市和七个节点城市的差距大。需要通过集聚创新资源，协同创新等来打造具有全球影响力的国际科技创新金融中心。如果只是发展高地，却不能成为创新高地，很难说建设粤港澳大湾区成功了。

 

 

　　第三、要把粤港澳大湾区打造成为宜居宜业的优质生活圈。带来富裕，带来幸福，成为创业之所，居住之地，给人民带来舒适、安全方便和快乐，在世界上其他湾区看不到这样的要求，但是粤港澳大湾区需要这样做。考核粤港澳大湾区建设是否成功，不仅仅在生产发展方面，不仅仅是科技创新方面，还要体现在生活感到舒适方面，感到宜居宜游方面。

 

 

　　这是最终考核粤港澳大湾区建设是否成功的三个方面。摆在我们面前的任务非常艰巨。

 

大湾区建设难点 一国两制，三种货币，四个中心

 

　　《粤港澳大湾区发展规划纲要》详细实在很具体，在金融方面着墨较多。考虑到广州、深圳和香港这种关系的特殊性，所以我们在写金融创新和相关产业发展的过程中，语言文字做了比较科学的区分。考虑到地方意见，会否造成恶性竞争，不能让各地都要求成为金融中心，而是有分工，基于协作配套来规划。

 

 

　　最重要的难点是在于如何实现协调发展，一体联动。

 

　　一体化的实质是要求实现资源要素在区域无障碍的自由流动和地区间的全方位开放，对粤港澳大湾区建设来讲是有难度的，从过去看有难度，从现在看也有难度。

 

 

　　三地实行不同的社会制度、采用不同的法律体系、分属不同的关税区，且地区间、城市间发展很不平衡，使得湾区各行政区、各城市间的合作不仅存在经济上的阻隔，而且还存在社会、法律制度上的阻隔。存在的主要问题就是区域协调性不够强，不仅存在同质竞争，也存在着市场分割、行政封锁和各自为政的现象，三地合作方面实质性进展还不够显著，一体化进程总体缓慢。

 

 

　　我们在制定珠三角规划纲要的时候，曾经谈到一个很具体的问题，广东当年的收费站特别多。收费站多是表象，背后反映的是各个地方的互联互通、一体化发展的程度不高。后来就划了三个圈，广佛肇、珠中江、深莞惠。

 

　　需要很高的智慧，很强的技巧，超凡的魄力来解决这些难点。粤港澳大湾区至少有三方面的特点。一国两制，三个关税区、三种货币，这在世界上其他湾区都没有；有四个中心城市，政治地位有别，其他湾区都只有一个中心城市；四个中心城市经济基础有强有弱。

 

 

　　三个特点就造就了三个难点。一国两制是伟大的创造，作为一个前提，如何在此环境下实现体制贯通是第一个难点。第二个难点是，如何在积极推动各自发展的同时，克服内部的争夺，实现协同发展共同提升，四个中心城市的现有地位不能抹杀掉，还要保障，那么如何让四个中心变成一个中心。第三个难点是，如何保障现有特殊地位的基础上，发挥四个中心城市的支撑和带动效应，解决四个中心城市加七个城市的节点问题。

 

　　广州和深圳是广东最具影响力的两个城市，如果广州和深圳能够实现全面的互动，创新能力就不是今天的创新水平。

 

 

　　同时也说明广深两个中心城市之间的互动有很大的潜力，也包括深港的互动。

 

大湾区建设重点  首先要处理好四大中心城市关系

 

　　解决上述问题，总体思路就是四点：要突出重点，要善用机制，要超强合作和要统筹推进。

 

　　首先，紧扣重点，就是解决体制的融通问题，要处理关键性的体制核心是处理好四大中心城市的关系。不把这个关系处理好，其他很难联动。还要处理好中心城市和一般城市的关系。处理好城市和农村的关系。处理好城市一体联动与城市间制度差别的关系。

 

 

　　其次，善用机制，善用各种体制和制度，来扩大试点试验的弹性，创造良好的营商环境。

 

　　我们中国是有创造能力的。举个例子，前海深港合作示范区，香港的个人所得税低，深圳的个人所得税高，香港的人才来深圳后工资就少了怎么办？不能因为深圳试验就把深圳的体制破坏了，差价由深圳财政来补，就把这个问题解决了。有关部门批评发改委，对前海这样的发达地区降低个人所得税，但我们的回复是要考虑周边环境和体制惯例。

 

 

　　横琴其中一个创造，是把澳门大学搬过来。涉及到很多问题，尤其是土地问题，有澳门的土地，也有珠海的土地，一国两制前提下不能转卖出让。最后采取的办法是划拨土地，采取收租金办法，10多个亿澳元的资金使用权限40年，由澳门管理。并在地下修建地下通道，通道自由的通过，澳门大学就顺利搬入。

 

　　宜居宜游则是南沙的首创。

 

　　再次，要超强合作，拿出超常规的举措推动粤港澳合作联动。合作还需要超长的眼光和举措，完善交通运输体系。港珠澳大桥如何让车辆实现一牌照，需要高智慧和超常规来解决。

 

　　最后，要统筹推进。

 

解决大湾区发展难点 8条路径统筹推进一体联动

 

　　如何统筹推进，化解粤港澳大湾区的体制难点有8个路径。

 

　　第一、要树立平等意识，在粤港澳大湾区，无论政治地位状况如何、经济条件是否优越，具体情况怎样特殊，作为这个地区的一个组成部分，各城市都是权利对等、责任一致的普通一员，无论经济政治社会等多方面具有什么特点，应摆正位置，自觉地把自己融入到一体联动、协调发展的大环境中。不应该有不平等的意识和规则。

 

　　第二、要坚持一体规划。要基于大湾区发展的目标要求，即形成全球最具活力和创新力的发展高地的要求，充分考虑现实基础和发展潜力，来统筹空间布局和体制创新。同时，基于开放合作、一体联动，对基础设施建设、产业体系优化、城乡融合发展、公共服务提升、生态环境保护、营商环境改善等经济社会发展主要领域做出整体安排，并在合作联动原则基础上，制定各领域发展的专项规划。大家也不用担心香港、澳门，港澳从十二五、十三五规划开始，就对融入规划非常积极。

 

　　第三、要制定行为守则。在大湾区目前存在着三套法律体系、难以形成统一法规约束的情况下，为了有效推动工作，可以考虑通过协商形成，具有约束力的、类法律的行为准则来规范各方的行为。不是法律，但具有法律的意义和效用，要明确违反行为守则所应承担的责任及代价。

 

　　第四、要建立协调机制。这是有效推进一体联动的组织支撑。应该探索建立多层次协调机制，全覆盖解决一体化发展中出现的矛盾与问题。目前在高层已有领导协调机制，其它层面的协调机制还应充实完善。要保证重大的问题能够及时有效的解决。多建立一些像前海、横琴这样的合作区域来推进。

 

　　第五、要共建合作园区。要以发挥比较优势或弥补各自短板为导引，以产业合作为主体，以探索新机制、运用新技术、催生新业态、形成新模式为核心，联合共建各类园区，使之作为一体联动的支撑和示范。

 

　　第六、要建立通行体制。在认同或坚守现有制度框架的前提下，要寻求打通体制的办法，使之能够贯通衔接。可以将目前三地制度层面的共同点全面梳理打通成为大湾区全面遵守的共同规则；可以寻求三地制度的对接点，使之进行适当的融合；还可以对存在差别的制度环节进行最大限度的创新来引领共同发展。目前的良好基础是，我们内地的规则越来越国际化。

 

　　第七、要实现联办模式。为在特殊环境下有效处理各类具体经济社会事务，可考虑在粤港澳大湾区的一些城市的必要领域，设置由三地熟悉各自规则的专业人士组成的联合办公机构。

 

　　第八、要不断打造新型创新平台。应围绕构建开放型创新体系、构建全球性创新基地，打造体制创新新高地等建立各类试验创新平台，作为推进一体联动的有效载体、重要抓手和示范基地。

 

广深要带头树立好四个中心城市关系

 

　　解决三个难点我认为需要8个方面的措施。还有一个重要的问题，就是要解决四个中心城市一体联动的问题。

 

 

　　四个中心城市，要发挥支撑作用，要担当责任，还要承担周边城市的辐射带动作用。对于广东而言，最重要的是广州和深圳联动起来。需要广深带头，树立好四个中心城市的关系，做到优势互补与合理分工。《粤港澳大湾区发展规划纲要》对四个中心城市的定位也有很多微妙的区别。

 

　　除了上述8个方面，还有就是构建开放联动的协调创新体系，形成以创新为重要动力支撑的体系。

 

 

　　40多年，我国经历很多考验，从来没有崩溃。所以，银企要对我国经济的未来发展充满信心。只要我们把国内经济建设好，核心是要打造好营商环境，让外部的投资者愿意来，一切就不用担忧。对于贸易战,中国不想打，但也不怕打。

 

　　无论是企业，还是四大行的发展与竞争，归根结底是领导管理水平。对国家而言，国家的领导管理水平体现在营商环境。粤港澳大湾区建设也是如此，最重要的是打造世界一流的营商环境。

 

　　（以上根据峰会记录整理而成，未经本人审核。）